Sejarah

Reformasi Pengelolaan Kas di Indonesia

dari Administrasi Kas Menuju Pengelolaan Kas Secara Aktif

 

Pasca-krisis keuangan Asia yang terjadi pada tahun 1997, Pemerintah Indonesia mencanangkan suatu rencana jangka panjang untuk mereformasi sistem-sistem pengelolaan keuangan publiknya. Krisis tersebut telah secara drastis meningkatkan tingkat utang pemerintah dan mengikis pendapatan pemerintah, membawa Indonesia ke batas terendah posisi aman fiskal dibanding sebelum terjadinya krisis. Sejak tahun 1997, berbagai langkah telah diambil untuk mengetatkan kendali terhadap pemanfaatan sumber daya publik dan peningkatan keuangan publik. Pada saat yang sama, Indonesia memulai suatu masa transisi yang cukup menantang, dari sebuah negara otokratis dan terpusat menjadi negara dengan sistem pemerintahan yang demokratis dan terdesentralisasi, saat langkah drastis desentralisasi pada tahun 2001 mengalihkan sejumlah besar kewenangan atas belanja publik dan pelaksanaan layanan publik dari pemerintah pusat ke lebih dari 400 pemerintah daerah. Selama masa transisi ini, prestasi Indonesia terus dibayangi oleh keprihatinan meluas terkait berbagai kelemahan dalam lembaga-lembaga publik, transparansi dan akuntabilitas yang rendah, serta korupsi.

Pengalaman krisis tahun 1997 dan tuntutan publik atas adanya tata kelola pemerintahan yang baik meningkatkan kesadaran akan perlunya reformasi pengelolaan keuangan publik (public finance management, PFM) yang komprehensif. Strategi reformasi pengelolaan keuangan publik disusun pada tahun 2003 – dimana salah satu langkah pentingnya adalah penerbitan kerangka peraturan perbendaharaan yang modern pada tahun 2004. Salah satu penekanan utamanya adalah pengelolaan kas. Peraturan yang baru tersebut mengarah kepada pembentukan Direktorat Jenderal Perbendaharaan, yang bertanggung jawab atas pencairan dana ke seluruh kementerian dan lembaga pemerintah, serta melakukan upaya pencarian berbagai sumber daya untuk membiayai APBN.

Peraturan tersebut menyebutkan bahwa tujuan pengelolaan kas adalah untuk memastikan (i) tersedianya kas untuk membiayai kewajiban negara, (ii) adanya tindakan yang efektif dan efisien untuk mengoptimalkan imbalan-imbalan dari surplus kas atau untuk mengatasi kekurangan kas, (iii) penyediaan kas bagi semua Kementerian/Lembaga sesuai dengan proyeksi arus kas mereka untuk membiayai berbagai kegiatan mereka, dan (iv) pembayaran tepat waktu kepada para pemasok Kementerian/Lembaga sesuai dengan jadwal kegiatan mereka.

Ikhtisar Pengalaman Indonesia dalam Melaksanakan Reformasi Pengelolaan Kas

Perkembangan pengelolaan kas sejak tahun 2003 sangatlah mengesankan. Saldo-saldo kas yang sebelumnya menganggur di bank-bank komersial kini telah terkonsolidasi ke dalam rekening-rekening pemerintah di Bank Indonesia (BI), dan, dipadu dengan kebijakan pembiayaan yang konservatif, telah menciptakan tingkat likuiditas kas yang cukup tinggi. Sistem-sistem yang efisien telah dibentuk untuk mendukung arus masuk pendapatan dan arus keluar belanja, yang kemudian akan diperkuat oleh pengembangan dua sistem aplikasi TI utama yang saat ini tengah digulirkan. Berbagai pengaturan telah disepakati bersama BI untuk memberikan remunerasi atas saldo-saldo kas di luar yang dibutuhkan untuk kegiatan operasional sehari-hari, selain itu peraturan-peraturan lainnya kini telah diterbitkan untuk mendukung investasi atas surplus kas di bank-bank komersial. Berbagai langkah telah ditempuh untuk meningkatkan koordinasi pengelolaan kas dan utang, sementara sebuah upaya yang diperbarui untuk menyusun rencana-rencana kas yang akurat saat ini tengah dilakukan. Semua hal tersebut di atas membentuk gambaran atas suatu pendekatan yang lebih aktif dalam pengelolaan kas, yang akan menjadi fokus penting pada masa yang akan datang.

Seluruh capaian tersebut merupakan buah dari suatu perjalanan yang penuh tantangan, termasuk pembentukan Rekening Tunggal Perbendaharaan (Treasury Single Account, TSA), identifikasi dan pengelolaan belanja dan arus pendapatan yang berubah-ubah, serta pengembangan berbagai strategi tambahan lain untuk pembiayaan utang. Dalam suatu situasi yang penuh tuntutan, komitmen dan kepemimpinan Ditjen Perbendaharaan sangatlah penting dalam mencapai keberhasilan. Kisah-kisah di balik reformasi disampaikan secara ringkas berikut ini:

Dampak Rekening Tunggal Perbendaharaan

Landasan awal reformasi pengelolaan kas yang ada di Indonesia adalah pelaksanaan Rekening Tunggal Perbendaharaan (Treasury Single Account, TSA). Pengalaman internasional menunjukkan bahwa TSA dapat membantu berbagai pemerintah dalam mewujudkan penghematan biaya melalui pengurangan biaya-biaya peminjaman, dalam artian biaya bunga dihemat melalui penggunaan surplus kas suatu kegiatan pemerintahan untuk mengatasi kekurangan kas di bidang yang lain. Manfaat TSA meliputi upaya meminimalkan biaya-biaya transaksi selama pelaksanaan anggaran dengan mempercepat proses pengumpulan pendapatan pemerintah oleh lembaga-lembaga yang bertanggung jawab atas pungutan pendapatan, dan penjadwalan yang efisien atas pembayaran pemerintah yang jatuh tempo; memberikan sebuah mekanisme untuk mengendalikan arus kas keluar sesuai dengan rencana dan komitmen kas secara keseluruhan; dan memfasilitasi rekonsiliasi antara data perbankan dan data akuntansi. Konsolidasi kas pemerintah di dalam sebuah TSA juga memberikan peluang untuk mengurangi biaya-biaya transaksi dengan dimungkinkannya pembayaran elektronik secara langsung kepada para penerima dan otomatisasi rekonsiliasi bank.

Tahapan pelaksanaan TSA di Indonesia diterapkan sesuai dengan praktik-praktik internasional. Tahap persiapan melibatkan reformasi peraturan dan kelembagaan, serta penyusunan kerangka TSA. Rekening-rekening bank yang dimiliki Pemerintah telah disurvei dan rekening-rekening belanja yang dimiliki oleh semua kementerian di bank-bank komersial secara bertahap disertakan ke dalam TSA yang dikelola oleh BI. Setelah itu, rekening-rekening bersaldo nihil dibuat di bank-bank komersial untuk dapat secepatnya mengumpulkan dan menyetor kas dari pendapatan-pendapatan pemerintah ke dalam TSA. Pada bulan Januari 2009, Kementerian Keuangan dan BI bersepakat dan melaksanakan remunerasi yang sesuai atas saldo pemerintah di BI, meskipun lebih rendah daripada tingkat bunga pasar, tetapi mewujudkan suatu situasi yang mendukung bagi keduanya (win-win). Dari sudut pandang Kementerian Keuangan, BI menjamin keamanan penuh tanpa risiko apapun, dan setiap remunerasi yang dibayarkan oleh BI akan menambah pendapatan negara, meskipun hal tersebut akan berimplikasi pada lebih rendahnya nilai dividen yang akan dibayarkan oleh BI kepada pemerintah. Sedangkan dalam perspektif BI, retensi uang pemerintah di BI dapat mengurangi biaya pengoperasian kebijakan moneter untuk mensterilkan likuiditas saldo-saldo kas pemerintah yang tersimpan di bank-bank komersial.

Perencanaan Arus Kas Belanja Dan Arus Kas Pendapatan di Tahun Berjalan

Titik awal perencanaan kas dimulai dari proyeksi anggaran. Di Indonesia, proses penganggaran mensyaratkan persetujuan DPR atas anggaran pada akhir bulan Oktober untuk tahun anggaran yang dimulai pada bulan Januari. Dengan jadwal ini, seluruh kementerian mempunyai cukup waktu untuk menyelesaikan perencanaan arus kas tahunan mereka dan menyampaikannya ke Ditjen Perbendaharaan jauh sebelum dimulainya tahun anggaran pada bulan Januari. Namun, karena proses peninjauan oleh DPR terkadang melampaui tenggat waktu akhir Oktober, (yaitu saat anggaran telah disetujui, tetapi pelaksanaannya ditunda), kementerian-kementerian terkait perlu memperhitungkan hal tersebut ketika menyusun perencanaan kas tahunan mereka.

Prosedur-prosedur untuk perencanaan kas mensyaratkan penyusunan proyeksi arus kas triwulan, bulanan, dan harian, serta melibatkan proyeksi bottom-up dan top-down. Namun, meskipun berbagai kegiatan telah dilakukan untuk membangun kapasitas satker dalam memutakhirkan proyeksi arus kas, sebuah tinjauan tentang pelaksanaan perencanaan kas oleh Ditjen Perbendaharaan menyimpulkan bahwa kualitas perencanaan kas bottom-up (dari tingkat yang lebih rendah ke tingkat lebih tinggi) sangatlah rendah. Hal ini antara lain dapat disebabkan oleh beratnya beban persyaratan prosedur pelaporan yang baru untuk pemutakhiran perencanaan kas tahun berjalan. Berdasarkan temuan ini, Direktorat Pengelolaan Kas Negara berencana untuk menerapkan sebuah prosedur sederhana dengan menggunakan aturan “80/20”, dimana hanya Satker dengan alokasi anggaran belanja bernilai besar saja yang akan diminta untuk menyampaikan proyeksi-proyeksi arus kas terkini mereka secara berkala.

Akurasi proyeksi arus belanja dapat lebih diperkuat dengan memperluas peran proyeksi top-down (dari tingkat yang lebih tinggi ke tingkat lebih rendah) berdasarkan pola historis. Proyeksi ini harus disertai tindak lanjut yang lebih aktif oleh Ditjen Perbendaharaan untuk setiap deviasi yang signifikan dibanding rencana awal guna mendorong pemahaman satker terkait pentingnya proyeksi yang akurat. Badan Kebijakan Fiskal (BKF) Kementerian Keuangan memainkan peran penting dalam pengelolaan kas tahun berjalan dengan menyusun dan memutakhirkan asumsi-asumsi ekonomi dan prakiraan pendapatan. Pemutakhiran tahunan yang dilakukan oleh BKF ini membantu Ditjen Perbendaharaan dalam mengintegrasikan rencana kas secara agregrat top-down dengan rencana arus kas bottom-up.

Menyusun proyeksi arus pendapatan di Indonesia merupakan tantangan dikarenakan komposisi pendapatan yang ada. Arus pendapatan sangat bergantung pada fluktuasi harga minyak dan gas internasional. Sekitar seperempat pendapatan negara berasal dari sektor minyak dan gas melalui pendapatan pajak (PPN dan pajak penghasilan) dan pendapatan bukan pajak (bagi hasil produksi dan royalti). Sebuah penelitian Bank Dunia mengindikasikan bahwa tidak adanya pendataan lisensi yang komprehensif dan kurangnya data tentang ketidakpatuhan pembayaran royalti, menyebabkan Ditjen Anggaran tidak mempunyai data akurat untuk mengevaluasi prakiraan Pendapatan Negara Bukan Pajak (PNBP), dan tidak mampu memberikan pengawasan terhadap realisasi PNBP.

Pengelolaan kas sejauh ini mampu menyesuaikan dengan evolusi sistem-sistem perbankan. Sebagian besar pembayaran telah dilakukan secara langsung ke para penerima melalui transfer dana elektronik dari TSA. Rekening-rekening di bank komersial yang dimiliki oleh KPPN untuk melakukan pembayaran di daerah telah menerapkan sistem saldo nihil (zero balance) ke TSA setiap hari. Informasi mengenai saldo kas yang dimiliki Satker dalam rekening bendahara tersedia untuk Ditjen Perbendaharaan secara harian. Undang-undang Keuangan Negara dan Undang-undang Perbendaharaan Negara mensyaratkan penyapuan (sweeping) pendapatan pemerintah setiap hari ke dalam TSA. Perjanjian antara Ditjen Perbendaharaan dan bank-bank pengumpul pendapatan menetapkan pembayaran atas biaya jasa layanan perbankan yang telah diterima; mewajibkan bank-bank tersebut untuk memindahbukukan hasil pungutan pendapatan ke dalam TSA dalam tempo satu hari; dan mensyaratkan bank-bank tersebut untuk menyediakan teknologi informasi yang baik guna memperlancar pungutan penerimaan negara.

Strategi Untuk Membiayai Kebutuhan Kas

Pemerintah Indonesia menggunakan sumber utang dan bukan utang untuk membiayai defisit anggaran. Sumber pembiayaan bukan utang terdiri atas akumulasi surplus kas dari anggaran belanja yang tidak terealisasi, pengembalian dari penerusan pinjaman (on-lending), dividen dari penyertaan saham, dan hasil privatisasi. Arus kas masuk ke dalam anggaran bersumber dari pembiayaan bukan pinjaman secara nominal memperlihatkan peningkatan kuat dari Rp 4,7 triliun (US$ 470 juta) pada tahun 2007 menjadi Rp 23,0 triliun (US$ 2,3 milyar) pada tahun 2012. Namun, sumber utama pembiayaan defisit anggaran tetap berasal dari utang luar negeri dan utang dalam negeri. Strategi Pengelolaan Utang Pemerintah Tahun 2013-2016 menetapkan tujuan untuk mengoptimalkan pendanaan utang dari sumber dalam negeri, sedangkan penggunaan sumber luar negeri hanya sebagai pelengkap.

Secara tradisional, strategi peminjaman pemerintah umumnya menjamin ketersediaan kas melalui penarikan pembiayaan untuk menutup porsi yang cukup besar dari perkiraan defisit anggaran pada awal tahun anggaran sesaat setelah UU APBN ditetapkan. Di lain pihak, pola belanja pada umumnya menumpuk pada akhir periode, yakni sebesar 40% dari realisasi anggaran belanja pada triwulan terakhir tahun bersangkutan. Kebijakan konservatif memobilisasi utang pada awal tahun ini menyebabkan tingginya biaya pemilikan kas (carrying cost of money) bagi pemerintah karena kelebihan dana tak termanfaatkan hingga triwulan terakhir dan tidak diinvestasikan pada tingkat suku bunga pasar. Pada tahun 2013, pemerintah memutuskan untuk menyempurnakan strategi tersebut, agar dapat melakukan peminjaman sepanjang tahun sesuai dengan strategi pengembangan pasar tetapi sedapat mungkin hanya bila dibutuhkan untuk pelaksanaan anggaran. Karena kebutuhan cenderung sangat tidak pasti dan proyeksi arus kas pun terbatas akurasinya; oleh sebab itu, pada tahun 2014, strategi penarikan pembiayaan di awal tahun yang konservatif kembali diterapkan. Hal ini menyiratkan bahwa peningkatan koordinasi antara pengelola kas dan utang harus dapat menjamin bahwa dinamika pasar utang yang digunakan dalam menentukan strategi peminjaman yang bersumber dari dalam negeri terintegrasi secara baik dengan tujuan perencanaan kas selama tahun berjalan.

Terdapat berbagai batasan penggunaan surplus kas untuk membiayai anggaran, yang menghambat efektivitas pengelolaan utang. Antara tahun 2007 sampai 2012, defisit anggaran selalu lebih rendah dari yang dianggarkan, terutama disebabkan oleh rendahnya penyerapan belanja. Hal ini berarti anggaran selalu mengalami kelebihan pembiayaan – sehingga membentuk surplus kas, meski tidak dapat digunakan untuk mendanai anggaran masa mendatang tanpa persetujuan DPR. Ke depan, strategi pendanaan utang dapat lebih disempurnakan dengan meniadakan kekakuan dalam penggunaan surplus kas dari tahun sebelumnya. Hal ini dapat menjadi topik pembahasan pada masa mendatang antara pemerintah dan Badan Anggaran DPR.

Selain menyertakan Strategi Pembiayaan Tahunan (SPT) dalam anggaran tahunan, konsistensi antara kegiatan pembiayaan kas dalam tahun berjalan dengan kerangka kebijakan utang harus diwujudkan melalui difungsikannya Komite Pengelolaan Aset dan Liabilitas (Asset and Liability Management Committee, ALMC) secara teratur. Parameter pengelolaan risiko yang terkait dengan risiko suku bunga, mata uang dan peminjaman kembali harus menjadi bahan pertimbangan ALMC dalam mengambil keputusan peminjaman atau keputusan investasi. Jaringan Informasi Perencanaan Kas (Cash Planning Information Network, CPIN) juga harus digunakan sebagai sarana komunikasi di tingkat pelaksana antar bagian terkait di Kementerian Keuangan. Penekanan ditujukan kepada pemantauan kepatuhan terhadap parameter portofolio utang yang telah ditetapkan, seperti proporsi utang dalam negeri terhadap utang luar negeri, proporsi berbagai mata uang pada portofolio pinjaman, guna menjamin kesesuaian penerbitan utang dengan berbagai strategi peminjaman yang telah direncanakan. Akan lebih bermanfaat bila CPIN mendiskusikan pengelolaan kas dan perencanaan kas jangka pendek secara lebih aktif sehingga mengarahkan fokus kepada fungsi pengelolaan kas.

Sebagai bagian dari persiapan pengelolaan kas harian yang lebih aktif, Ditjen Perbendaharaan telah mengambil langkah-langkah menuju penerapan sebuah dealing room. Bila dealing room telah memiliki staf yang memadai, Ditjen Perbendaharaan akan mampu berpartisipasi di pasar uang guna mengupayakan pembiayaan pada tingkat suku bunga pasar. Pengoperasian dua dealing room oleh Kementerian Keuangan (yaitu Ditjen Pengelolaan Utang dan Ditjen Perbendaharaan) memunculkan berbagai risiko, dan, dengan demikian, penting untuk memastikan bahwa pasar keuangan melihat pengoperasian dua dealing room ini sebagai saling melengkapi, dan bukan bertolak belakang. Klarifikasi lebih lanjut juga harus dilakukan dengan Bank Indonesia terkait peran dan tanggung jawab masing-masing.

Tidak diragukan lagi, pengelolaan utang di Indonesia akan menguat seiring dengan terselesaikannya konfigurasi Sistem Pengelolaan Utang (DMFAS) hingga siap berinteraksi muka (interface) dengan Sistem Informasi Pengelolaan Keuangan Terpadu (SPAN (Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara)), yang akan memberikan akses waktu nyata (real time) ke status kebutuhan kas pemerintah dan portofolio utang. Terhubungnya kedua sistem tersebut dan dengan diberikannya kewenangan akses online kepada BI, akan sangat memfasilitasi terwujudnya koordinasi yang baik antara pengelolaan kas, pengelolaan utang, dan kebijakan moneter.

 

(Sumber: Ringkasan Eksekutif Pada Buku Reformasi Pengelolaan Kas di Indonesia: Dari Administrasi Kas Menuju Pengelolaan Kas Secara Aktif)

 

Peta Situs   |  Email Kemenkeu   |   FAQ   |   Prasyarat   |   Hubungi Kami

Hak Cipta Direktorat Jenderal Perbendaharaan (DJPb) Kementerian Keuangan RI
Direktorat Pengelolaan Kas Negara
Gedung Prijadi Praptosuhardo II Lt. 2 dan 3 - Jl. Lapangan Banteng Timur No. 2-4 Jakarta Pusat 10710
Call Center: 14090
Tel: 021-3449230

IKUTI KAMI

Search